Een actuele discussie roept een bredere privacyvraag op
Een recente publicatie van Curaçao.nu over zogenoemde schaduwkinderen en identificatienummers op diploma’s vormde voor AVR-Law aanleiding om opnieuw te kijken naar een privacyvraagstuk dat wij eerder hebben gesignaleerd.
In onze eerdere bijdrage “Privacyregels op Curaçao: wat je moet weten over de LBP en AVG” bespraken wij onder meer de verwerking van identificatienummers op Curaçao. Daarbij wezen wij erop dat uit de opbouw van het Curaçaose identificatienummer persoonlijke informatie kan worden afgeleid.
De recente berichtgeving geeft aanleiding om juist dat aspect verder juridisch te onderzoeken. Deze bijdrage gaat daarom niet over de verblijfsrechtelijke positie van de kinderen uit het nieuwsartikel. De publicatie vormt de aanleiding voor een bredere privacyrechtelijke vraag:
Is het vanuit hedendaagse gegevensbescherming nog wenselijk en proportioneel dat de structuur van een identificatienummer zelf aanvullende persoonsgegevens over de betrokkene prijsgeeft?
De opbouw van het identificatienummer is wettelijk bepaald
Een belangrijk juridisch gegeven is dat de opbouw van het Curaçaose identificatienummer niet uitsluitend het gevolg is van een administratieve werkwijze. De structuur volgt namelijk uit de Landsverordening Identiteitskaarten.
Artikel 2 van deze landsverordening bepaalt welke gegevens de identiteitskaart moet bevatten. Daaronder vallen onder meer naam, geslacht, geboortedatum en geboorteplaats, nationaliteit en handtekening.
Daarnaast schrijft artikel 2, eerste lid, onder e, voor hoe het identificatienummer wordt samengesteld. In de nummerstructuur worden achtereenvolgens het geboortejaar — zonder het eeuwcijfer — de geboortemaand en de geboortedag verwerkt. Vervolgens wordt een tweecijferig codegetal toegevoegd.
De geboortedatum is dus niet toevallig uit het nummer af te leiden. De wetgever heeft de nummerstructuur zo ingericht.
Dat is juridisch van belang. Het zou daarom te eenvoudig zijn om te stellen dat het enkele gebruik van deze structuur zonder meer in strijd is met de privacywetgeving. Er bestaat immers een specifieke wettelijke regeling die deze inrichting voorschrijft.
Daarmee verdwijnt het privacyvraagstuk echter niet. Integendeel: het verschuift.
Van rechtmatigheid naar noodzakelijkheid en proportionaliteit
Op Curaçao geldt de Landsverordening bescherming persoonsgegevens (LBP).
Artikel 1 van de LBP definieert een persoonsgegeven als ieder gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon. Een persoonlijk identificatienummer dat aan een natuurlijke persoon is gekoppeld, valt daarmee onder het bereik van het gegevensbeschermingsrecht.
Artikel 8 van de LBP bepaalt vervolgens onder welke voorwaarden persoonsgegevens mogen worden verwerkt. Een verwerking kan onder meer gerechtvaardigd zijn wanneer deze noodzakelijk is om aan een wettelijke verplichting te voldoen of voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak.
Voor het onderwerp van deze bijdrage is vooral artikel 11 LBP interessant. Daarin is bepaald dat persoonsgegevens, gelet op de doeleinden waarvoor zij worden verzameld of verder worden verwerkt, toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig moeten zijn.
Dat brengt ons bij de kern van het privacyvraagstuk.
De vraag is namelijk niet alleen of er een wettelijke basis bestaat voor het identificatienummer. Die bestaat. De vervolgvraag is of het vanuit hedendaagse beginselen van gegevensbescherming nog noodzakelijk is dat de structuur van het nummer zelf informatie over de geboortedatum van de betrokkene bevat.
Identificeren is iets anders dan informeren
Een identificatienummer heeft primair een administratieve functie. Het moet het mogelijk maken een persoon binnen een systeem betrouwbaar van andere personen te onderscheiden.
Daarvoor is een unieke identificator nodig. Een unieke identificator hoeft echter niet noodzakelijk tegelijkertijd informatie over de persoon te bevatten.
Daar zit een belangrijk onderscheid.
Een niet-informatiedragend nummer kan bijvoorbeeld binnen een beveiligde administratie gekoppeld zijn aan naam, geboortedatum, adres en andere gegevens. Alleen iemand die bevoegd toegang heeft tot die administratie kan vervolgens achterhalen welke gegevens bij het nummer horen.
Bij een informatiedragend nummer ligt dat anders. Wanneer de geboortedatum in de nummerstructuur is verwerkt, hoeft iemand die het nummer onder ogen krijgt geen toegang tot de achterliggende administratie te hebben om een deel van de persoonlijke informatie te kunnen afleiden.
Het nummer identificeert of onderscheidt dan niet alleen, maar informeert tegelijkertijd.
Het privacyrisico ontstaat vooral wanneer het nummer wordt gedeeld
Dit onderscheid wordt vooral belangrijk wanneer een identificatienummer buiten de oorspronkelijke administratie wordt gebruikt.
Denk bijvoorbeeld aan een nummer dat wordt vermeld op een formulier, diploma, klantenbestand, correspondentie, deelnemerslijst of ander document.
Wanneer de nummerstructuur zelf persoonsgegevens bevat, reist die informatie als het ware met het nummer mee. Iedere keer dat het identificatienummer zichtbaar wordt gemaakt, kan daarmee potentieel ook de daarin gecodeerde informatie worden prijsgegeven.
Bovendien kan hierdoor de informatiewaarde van het nummer buiten het oorspronkelijke systeem toenemen. Juist daarom is het beginsel van dataminimalisatie relevant.
Wat verlangt de LBP?
Artikel 11 LBP gebruikt niet letterlijk de AVG-term “dataminimalisatie”, maar bevat inhoudelijk een vergelijkbaar uitgangspunt: persoonsgegevens moeten toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig zijn in verhouding tot het doel waarvoor zij worden verwerkt.
Dat vereist dat steeds wordt gekeken naar het concrete doel.
Wanneer een overheidsinstantie voor een wettelijke taak de geboortedatum nodig heeft, kan verwerking van die geboortedatum noodzakelijk zijn. Daarmee is echter nog niet automatisch een andere vraag beantwoord:
Moet die geboortedatum daarom ook onderdeel zijn van de identificator zelf?
Dat zijn twee verschillende verwerkingsvragen.
Het kan bijvoorbeeld noodzakelijk zijn dat een bevoegde instantie de geboortedatum kent. Dat betekent niet zonder meer dat iedere ontvanger van het identificatienummer die geboortedatum ook uit de nummerstructuur moet kunnen afleiden.
Juist dat onderscheid verdient naar onze mening meer aandacht.
De wet schrijft de structuur voor – is die structuur nog van deze tijd?
Hier ontstaat een juridisch interessante spanning.
De Landsverordening Identiteitskaarten kent een lange geschiedenis. Oorspronkelijk dateert de regeling uit 1965; de huidige Curaçaose regeling bouwt voort op deze historische wettelijke systematiek.
Daartegenover staat de LBP, die de bescherming van persoonsgegevens op Curaçao regelt en van veel latere datum is.
Daarmee ontstaat een legitieme beleids- en rechtsvraag:
zou een historisch ontworpen identificatiesysteem opnieuw moeten worden beoordeeld aan de hand van hedendaagse beginselen van gegevensbescherming?
Dat is iets anders dan stellen dat de huidige nummering onrechtmatig is. Voor die conclusie biedt het enkele feit dat de geboortedatum in het nummer is verwerkt onvoldoende grond.
Wel kan worden onderzocht of de oorspronkelijke redenen voor deze nummerstructuur nog bestaan. Daarnaast kan worden bekeken of hetzelfde administratieve doel tegenwoordig kan worden bereikt met een minder informatierijke identificator.
Een niet-informatiedragend nummer als alternatief
Een mogelijk alternatief is een identificatienummer waarvan uit de cijferreeks zelf geen persoonlijke kenmerken kunnen worden afgeleid.
Zo’n nummer blijft juridisch gezien een persoonsgegeven zodra het aan een identificeerbare persoon kan worden gekoppeld. Het wordt dus niet ineens een “anoniem gegeven”.
Het privacyvoordeel zit ergens anders.
Iemand die uitsluitend het nummer ziet, kan daaruit niet zelfstandig de geboortedatum of andere persoonlijke kenmerken afleiden. De achterliggende persoonsgegevens blijven beschikbaar voor bevoegde instanties binnen de daarvoor bestemde registratie, maar zijn niet in de identificator zelf gecodeerd.
Daardoor kan de onbedoelde verspreiding van persoonlijke informatie worden beperkt.
Ook de Curaçaose identiteitskaart zelf is recent gemoderniseerd
Het onderwerp is bovendien actueel omdat Curaçao recent wijzigingen heeft doorgevoerd rond het model van de identiteitskaart.
In 2025 is een nieuw Landsbesluit model identiteitskaart Curaçao gepubliceerd. Uit de bijbehorende stukken blijkt dat uitgebreid is gekeken naar de gegevens en technische inrichting van de identiteitskaart.
Dat maakt de bredere vraag naar de inrichting van het identificatienummer des te relevanter.
Modernisering van een identiteitsdocument gaat immers niet alleen over vormgeving en beveiliging. Vanuit gegevensbescherming kan eveneens worden gekeken naar de vraag welke persoonsgegevens zichtbaar worden gemaakt, hoe deze worden verwerkt en welke informatie uit identificatoren kan worden afgeleid.
Dit vraagstuk is niet alleen relevant voor de overheid
Hetzelfde principe is relevant voor ondernemingen en andere organisaties die zelf nummers aan personen toekennen.
Denk aan klantnummers, personeelsnummers, leerlingnummers, lidmaatschapsnummers en dossiernummers.
Het kan administratief aantrekkelijk lijken om daarin bijvoorbeeld een geboortejaar, vestigingsplaats of ander kenmerk te verwerken. Vanuit privacyoogpunt is echter een andere vraag belangrijk:
is het noodzakelijk dat iemand die het nummer ziet deze informatie daaruit kan afleiden?
Wanneer het antwoord daarop nee is, kan een niet-informatiedragende identificator een privacyvriendelijkere keuze zijn.
Geen automatische conclusie van onrechtmatigheid
Het is belangrijk om juridisch zorgvuldig te blijven.
Uit het feit dat de geboortedatum onderdeel vormt van de wettelijke nummerstructuur volgt niet dat de Curaçaose Sedula of het identificatienummer automatisch in strijd is met de LBP. De nummerstructuur heeft immers zelf een wettelijke basis.
Een definitieve beoordeling van de rechtmatigheid zou nader onderzoek vereisen. Daarbij moet onder meer worden gekeken naar de verhouding tussen de Landsverordening Identiteitskaarten en de LBP, de oorspronkelijke en huidige doelstellingen van de nummerstructuur, de noodzakelijkheid daarvan en de concrete omstandigheden waarin het nummer wordt verstrekt of openbaar gemaakt.
Deze bijdrage trekt die conclusie daarom nadrukkelijk niet.
Wat de huidige discussie wél laat zien, is dat er aanleiding bestaat om een oudere wettelijke nummerstructuur opnieuw te bekijken vanuit hedendaagse gegevensbescherming.
Conclusie: hoeveel moet een identificatienummer eigenlijk vertellen?
De recente berichtgeving over identificatienummers op diploma’s heeft een breder privacyvraagstuk zichtbaar gemaakt.
Het Curaçaose identificatienummer is wettelijk zo opgebouwd dat persoonlijke informatie over de geboortedatum uit de cijferreeks kan worden afgeleid. Daarmee is de kernvraag niet simpelweg of het nummer een persoonsgegeven is. Dat is het wanneer het aan een natuurlijke persoon kan worden gekoppeld.
De interessantere juridische vraag is daarom:
is het noodzakelijk en proportioneel dat uit de structuur van het identificatienummer zelf aanvullende persoonsgegevens kunnen worden afgeleid?
De Landsverordening Identiteitskaarten geeft een wettelijke basis voor de huidige structuur. Tegelijkertijd verlangt de LBP dat persoonsgegevens, gelet op het doel van de verwerking, niet bovenmatig zijn.
Juist die combinatie maakt het onderwerp juridisch interessant.
Een identificatiesysteem moet personen betrouwbaar kunnen onderscheiden. In een tijd waarin gegevens steeds eenvoudiger digitaal worden gedeeld, gekoppeld en geanalyseerd, is het echter gerechtvaardigd om opnieuw te beoordelen hoeveel informatie een identificator zelf moet prijsgeven.
Misschien is de belangrijkste vraag daarom niet of het huidige systeem ooit logisch was, maar of dezelfde nummerstructuur vandaag nog noodzakelijk is.
Verder lezen
Deze bijdrage is een verdieping op onze eerdere publicatie:
Privacyregels op Curaçao: wat je moet weten over de LBP en AVG
Daarin bespreken wij uitgebreider welke privacywetgeving op Curaçao geldt, wanneer de AVG daarnaast relevant kan zijn en welke aandachtspunten gelden bij het verwerken van persoonsgegevens en identificatienummers.
De aanleiding voor deze verdiepende bijdrage was de recente publicatie van Curaçao.nu over identificatienummers op diploma’s. AVR-Law bespreekt het daarin beschreven maatschappelijke vraagstuk uitsluitend vanuit privacyrechtelijk perspectief.
Bronnen
Voor deze bijdrage zijn onder meer geraadpleegd:
- Landsverordening bescherming persoonsgegevens (A.B. 2010, no. 84);
- Landsverordening Identiteitskaarten, geconsolideerde tekst P.B. 2020, no. 99;
- Landsbesluit identiteitskaarten 2002 en de daarop betrekking hebbende wijzigingen;
- Landsbesluit model identiteitskaart Curaçao, P.B. 2025, no. 116;
- eerdere AVR-Law-publicatie Privacyregels op Curaçao: wat je moet weten over de LBP en AVG;
- de recente publicatie van Curaçao.nu die aanleiding gaf tot deze bijdrage.
Juridische kanttekening
Deze bijdrage is uitsluitend bedoeld voor algemene informatieve en educatieve doeleinden. De analyse vormt geen definitief juridisch oordeel over de rechtmatigheid van de Curaçaose Sedula, het identificatienummer of de huidige wettelijke nummerstructuur. Een dergelijke beoordeling vereist nader onderzoek naar de concrete toepassing, doelstellingen en onderlinge verhouding van de relevante Curaçaose wettelijke regelingen.
